《关于活化土地市场提高管理质效服务龙江经济社会高质量发展的指导意见》的政策解读

为活化土地市场，提高管理质效，保障产业项目用地，保障高品质住宅建设用地，服务龙江经济社会高质量发展，我厅印发了《关于活化土地市场提高管理质效服务龙江经济社会高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》分为三部分，共17条，分别为“一、活化土地市场，保障产业项目用地，服务高质量发展”“二、完善城市配套，保障高品质住宅建设用地，服务高质量发展”“ 三、优化工作流程，提高管理质效，服务高质量发展”。现就《指导意见》内容解读如下：

一、活化土地市场，保障产业项目用地，服务高质量发展

（一）创新国有建设用地配置方式，活化土地市场

1.实行工业用地弹性年期出让制度。采取弹性年期出让的，出让价格标底按不低于弹性年期与最高年期的比值进行年期修正。出让价格不低于工业用地成本价。

依据：《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（自然资发〔2022〕201号）

解读：（1）计算：假设工业用地出让最高年期50年的出让价格100元/平方米，修正系数为弹性年期出让年限与最高出让年期的比值。

出让30年工业用地价格=50年工业用地出让价格×（弹性出让年期÷最高出让年期）

 =100元/平方米×（30÷50）

=60元/平方米

（2）比较：如果按照《城镇土地估价规程》中土地使用年期修正公式进行修正，计算30年工业用地出让价格，规程中年期修正公式，为K=[1-1/(1+r)^m]/[1-1/(1+r)ⁿ]，即：

年期修正系数=[1-1/(1+6%)³⁰]/[1-1/(1+6%)⁵⁰]

=0.8733（还原利率按6%计）

出让30工业用地价格=50年工业用地出让评估价格×年期修正系数

 =100元/平方米×0.8733

=87.33元/平方米

可以看出，采用201号文计算方式，为企业节约用地成本27.33元/平方米，节约比例为31%。

2.实行工业用地租赁制度。采取长期租赁的，租赁期间租金不调整的，可按不低于该宗地50年工业用地出让评估价格的2%确定年租金标底；租金调整的，可按该宗地50年工业用地出让评估价格的2%确定首期年租金标底；租金调整周期不得低于5年，以后各期租金标准应依据届时土地评估价格或土地价格指数确定，但涨幅不得高于上期租金的10%。租金标准不低于工业用地成本租金。

依据：《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（自然资发〔2022〕201号）

解读：（1）计算：年租金=50年工业用地出让评估价格×2%=100元/平方米×2%=2元/平方米·年（假设50年期工业用地价格为100元/平方米）

（2）年期：长期租赁不少于5年，不超过20年。

3.实行先租后让土地供应制度。采取先租后让的，租赁期租金标准按照租赁期与最高年期的比值进行年期修正确定。转出让后，已交租金冲抵出让价款。租让年期之和不超过法定最高出让年限。鼓励在出让阶段实行弹性年期。出让价格和租金标准，分别不低于工业用地成本价和成本租金。

依据：《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（自然资发〔2022〕201号）

解读：（1）法定最高出让年期：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，法定最高出让年期：商业40年，工业50年，住宅70年。

先租后让租赁年期不超过5年。

（2）计算：假设工业用地出让最高年期50年的出让价格为100元/平方米，采取先租后让供地，先期租赁年限为5年，租赁期满后再弹性出让20年，土地使用年限合计为25年。

5年期工业用地租金总额（单价）=50年期工业用地出让价格×（租赁年期÷最高出让年期）

                  =100元/平方米×（5÷50）

                  =10元/平方米

年租金（单价）=5年期租金总额（单价）/5年租赁期

              =10元/平方米÷5年

              =2元/平方米·年

弹性出让20年期工业用地价格=50年期工业用地出让价格×（弹性出让年期÷最高出让年期）

        =100元/平方米×（20÷50）

=40元/平方米

其中5年期工业用地租金总额（或年租金）及20年期

工业用地弹性出让土地价格均在招拍挂时确定。

4.将标准厂房建设用地纳入土地供应计划。将标准厂房建设用地纳入各地年度土地供应计划，积极为开发区（园区）集中建设标准厂房供应土地。企业直接租用标准厂房，减少其用地成本。

依据：《关于降低企业用地成本促进企业提质增效推动龙江老工业基地振兴发展的意见》（黑国土资发〔2016〕99号）

解读：

标准厂房必须符合国家建筑标准和要求。建筑结构应该稳定可靠，能够满足抗震、防火等性能要求。建筑材料要符合国家标准。新建标准厂房，其面积一般不小于5000平方米。标准厂房的高度应当符合要求。

标准厂房也有医药、机械、电子等不同行业侧重。

取得土地使用权：国企、民企。

容积率：建筑物层高超过8米的，在计算容积率时，该层容积率加倍计算。

（二）运用工业用地最低价政策，活化土地市场

5.对列入我省优先发展产业目录且用地集约的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应工业用地最低价标准的70％执行（不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和）。

6.对列入我省农林牧渔初加工目录且以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应工业用地最低价标准的70％执行（不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和）。

依据：《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》（国土资发〔2009〕56号）

解读：两个目录：关于《黑龙江省优先发展产业目录》和《黑龙江省农、林、牧、渔初加工目录》的函（黑发改函字〔2009〕131号）。

（三）盘活低效存量用地，活化土地市场

7.已出让的工业用地，在符合国土空间规划、不改变土地用途的前提下，增加建筑容积率或利用地下空间的，不增收土地出让价款。

8.原划拨的工业用地增加容积率，在符合国土空间规划、不改变土地用途的前提下，补办出让手续，可以按原批准容积率条件评估并收取土地出让价款。

9.鼓励利用原有划拨工业用地，在符合国土空间规划的前提下，改造为信息服务、现代金融、现代物流、服务型制造、康养旅游、养老托育、文化娱乐等现代服务产业用地，符合过渡期土地政策的，过渡期后，按不低于宗地评估价格的60%收取出让价款办理土地出让；不符合过渡期土地政策的，按不低于宗地评估价格的60%收取出让价款办理土地出让。

依据：《黑龙江省人民政府关于加强节约集约用地工作的意见》（黑政规〔2018〕11号）

解读：（1）过渡期期限：《国土资源部 发展改革委 科技部 工业和信息化部 住房城乡建设部 商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）。现有建设用地过渡期支持政策以5年为限，5年期满及涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。

《产业用地政策实施工作指引》（2019）第二十条（过渡期政策）对于产业用地政策中明确，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，现有建设用地过渡期支持政策以5年为限，过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理，但法律、法规、行政规定等明确规定及国有建设用地划拨决定书、租赁合同等规定或约定应当收回土地使用权重新出让的除外。

产业用地政策对“暂不变更”的时限没有明确规定的，时限及后续管理可参照国土资规〔2015〕5号文件执行，或由地方自然资源主管部门会同相关部门制定实施细则，但时限起算时点应在设定过渡期政策相关文件有效期内。

（2）是否符合过渡期政策：对照《国土资源部 发展改革委 科技部 工业和信息化部 住房城乡建设部 商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）、《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（自然资规〔2019〕3号）、《产业用地政策实施工作指引》（2019）等。

二、完善城市配套，保障高品质住宅建设用地，服务高质量发展

（一）完善城市配套，综合考虑高品质住宅功能要求

10.提高图书馆、公园广场等公共服务设施，大型商场、超市等商业服务设施，公交站等交通设施等城市配套水平，优化优质教育资源、医疗资源配置，为高品质住宅建设奠定基础。

11.以低容积率、高绿化率、采光好为高品质住宅的基本目标。综合考虑人车分流、车位配建、电车充电、快递存放、休憩健身等功能要求，保障高品质住宅建设用地。

参考：（1）《山东省高品质住宅开发建设指导意见》（鲁建发〔2023〕3号）

（2）《重庆市中心城区高品质生活居住区行动指引》（渝建〔2023〕5号）

解读：（1）土地市场，这里涉及到了另外一个市场，另外一个关键词，就是房地产市场，因为房地产市场与土地市场相互关联。

地产的概念不是宗地内的概念，是区域的概念，所以要谈到城市配套的问题。

（2）关于好房子，住建部部长倪虹在今年全国两会举行记者会：“要下力气建设好房子，住房发展归根到底还是要让人民群众能住上更好的房子。什么是好房子？不同的面积、不同的价位都有不同的好房子，我们将引导建筑师去精心设计好的户型，鼓励企业去研发好的产品、好的材料、好的设备，我们也希望能够多行业跨界协同，合力建造绿色、低碳、智能、安全的好房子，让群众能够住得健康、用得安全方便。”

（3）对我们的要求，供给侧结构性改革，提供高品质住宅。

改善性需求。面积大是改善之一，配套变好，格局变好，采光变好，这都是改善性需求的内容。

（二）鼓励开发地下空间，降低企业用地成本

12.房地产开发用地，在核收地下空间土地出让价款时，地下第一层出让价款按同地段地上一层相对应用途评估地价的20%核定，地下第二层出让价款按同地段地上一层相对应用途评估地价的15%核定，地下第三层出让价款按同地段地上一层相对应用途评估地价的10%核定。

13.对单独使用地下空间进行开发建设的商业、办公，或工业、物流仓储等项目可参照第12条执行。

依据：《黑龙江省人民政府关于加强节约集约用地工作的意见》（黑政规〔2018〕11号）

解读：地上一层相对应用途：比如商住用地，地下第一层、地下第二层为车位，车位的用途为商业，把它假设成地上一层进行评估，地下第一层按评估价的20%收取土地出让价款。

三、优化工作流程，提高管理质效，服务高质量发展

（一）建立企业包联制度，为企业解忧纾困

14.要深刻领会落实省委、省政府关于优化营商环境的决策部署和建立亲清新型政商关系的要求，建立企业包联制度，对企业上门服务，了解企业需求，提供有针对性的咨询指导，落实惠企政策，实实在在为企业解忧纾困。

依据：（1）2016年全国两会，习近平总书记在民建、工商联委员联组会上的讲话

我常在想，新型政商关系应该是什么样的？概括起来说，我看就是“亲”“清”两个字。对领导干部而言，所谓“亲”，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难，真心实意支持民营经济发展。所谓“清”，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。

依据：（2）《黑龙江省优化营商环境条例》（2022年12月22日黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十九次会议修订）“第十七条 省、市（地）、县（市、区）、乡镇（街道）各级领导班子成员应当包联企业（项目）”。

解读：条例第18条、第19条、第20条、第21条、第22条也都涉及到包联的规定。

依据：（3）《中共黑龙江省委 黑龙江省人民政府关于振兴发展民营经济的若干意见》“六、构建亲清政商关系。强化制度机制建设，重点解决政商沟通渠道不畅、联系服务不够、交往界限不清等问题，构建亲而有度、清而有为政商关系。”

（二）优化流程简化手续，为企业减压减负

15.企业用地前，负责规划选址、土地转征、规划条件确定、土地供应、规划许可的内设部门要提前介入，进行会商，协调一致，再按程序分别实施，使用地审批更高效，资源供给更精准，服务保障更优质。

解读：（1）这是针对现实中存在的没有协调一致的问题提出来的。提前介入，就是把以前串联审批事项逐渐变成并联，原来串联中的后续程序，相应前移。这就是现在放管服改革的基本趋势和方向。

（2）企业用地前，各部门要会商，协调一致，避免出现前边程序办了，后边程序接续不了。张局长管的办了，到了李局长那里说办不了，造成对外尴尬。

16.依据规划条件编制土地出让方案，经批准后组织土地供应，将规划条件纳入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签订出让合同后，为其核发建设用地规划许可证。

依据：《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）

解读：自然资规〔2019〕2号文，这是机构改革后，把城乡规划职能划入自然资源部门，职能转换后的土地管理制度和城乡规划管理相融合的第一个文件。未来的发展方向是多审合一、多证合一，减少审批事项，审批合并。

（三）鼓励各地探索并制定政策，为企业保驾护航

17.鼓励各地结合实际探索对市政基础设施和标准厂房建设项目供地时同步核发规划许可；鼓励各地结合实际探索交地即交证；鼓励各地结合实际探索分期分区规划核实。

依据：《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发 〔2023〕69号）

解读：（1）鼓励各地结合实际探索对市政基础设施和标准厂房建设项目供地时同步核发规划许可。探索以出让方式配置国有建设用地使用权的，出让合同签订后，一并核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；以划拨方式配置国有建设用地使用权的，一并核发划拨决定书、建设用地规划许可证与建设工程规划许可证。

此条款主要是推行“带方案供应”，即在供应土地前，已经完成建设工程规划设计方案审查，供应土地后，实现土地取得文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证同步核发。

目前，建设用地规划许可证是依申请核发，只要取得土地使用权，即可核发，这是2019年自然资规〔2019〕2号文要求的；建设工程规划许可证核发，需要先行审查建设工程规划设计方案，方案审查通过后，方可核发。文件中明确了在供应土地前，建设工程规划设计方案已经通过审查，在供应土地时，包含了建设工程规划设计方案，在供应土地使用权后，即可直接核发建设工程规划许可证。

（2）鼓励各地结合实际探索交地即交证。探索企业在取得土地出让合同和建设用地规划许可证、缴纳土地出让金及相关税费的同时，为其发放不动产权证书。交地即交证，实质是对不动产登记的要求，要求其工作前移。

（3）鼓励各地结合实际探索分期分区规划核实。探索对分期开发的建设项目，在完成宗地内公共设施建设等前提下，用地单位可申请分期或分区域进行规划核实。