无合法来源，“三调”调查为建设用地，身份就“合法化”了吗？

来源：自然微论坛

此前无合法来源，但“三调”时调查为建设用地，有人觉得是占了便宜，认为从此以后身份“合法化”了。实际上，这是不可能的。

“三调”数据正式启用后，涉及与建设用地报批、违法用地认定查处以及与正在编制的国土资源空间规划衔接问题。对“三调”调查为建设用地，但没有经依法审批的无权源建设用地，其实主要就是历史上形成的违法用地。依据相关规定和解释，需要厘清四个问题。

土地调查是现状调查

土地调查的主要目的是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据。《土地调查条例》规定：每10年进行一次全国土地调查，每年进行土地变更调查。

土地调查是现状调查。也就是说，调查时，现状是种庄稼的，就调查为耕地；现状是种树的，就调查为林地；现状是果园的，就调查为园地等。

既然是现状调查，在“三调”和年度变更调查中，对未经依法审批形成的建设用地，土地调查部门按现状会将此类情形调查为建设用地，称为“无权源建设用地”。

提醒：调查为建设用地，只说明现状属于建设用地，如果无合法来源，不代表其就具备了合法身份。

建设用地报批按什么地类

2022年3月9日，自然资源部办公厅印发的《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕 411号）明确：“现状为建设用地的，根据其来源合法性进行分类处理。有合法来源的，按照建设用地地类报批；无合法来源的。按照建设占用时的国土变更调查（土地变更调查）的实际地类报批，地类为耕地的，应依法落实耕地占补平衡”。对无合法来源的，河北规定比较具体，提出按照依法依规、尊重历史的原则分类处理。

（一）用地行为发生在1986年12月31日之前的，依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权，依照《不动产登记暂行条例》进行登记发证。

（二）用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间，农民无意见，权属无争议的，依法落实处理（处罚）措施后，按土地现状办理建设用地审批手续。由县（市）人民政府说明用地行为发生时间及认定依据，并对真实性负责。

（三）用地行为发生在1999年1月1日以后的，农民无意见，权属无争议的，依法落实处理（处罚）措施后，按照建设占用时的国土变更调查（土地变更调查）的实际地类办理建设用地审批手续。用地报批时，由县（市）人民政府说明用地行为发生时间、地类及认定依据，并对真实性负责。

提醒：在建设用报批时，对“三调”调查为建设用地，但无合法来源的，要向前追溯到用地发生时的年度变更调查实际地类，然后再区分不同情形分类办理。

执法中如何判定地类

《国土资源违法行为查处工作规程》对如何判定土地类别有明确规定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。

《自然资源违法行为查处工作规程》（征求意见稿）仍然延用了原规程对地类的判定标准，但删除了“执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定”。

提醒：在判定违法用地的地类时，要向前追溯到违法用地发生时上一年度的地类，与“三调”是否调查为现状建设用地无关。

编制国土空间规划时如何处理

《土地调查条例》第二十七条规定：土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。

2019年5月31日，自然资源部印发的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）提出：本次规划编制统一采用第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础。

是否符合规划，是补办用地手续的前提。在编制国土空间规划时，同样面临如何对待和处理“三调”中的无权源建设用地问题。如果能纳入国土空间规划，即可视为符合规划，才有可能补办手续；如果不能纳入国土空间规划，就只能拆除，这只是时间问题。

纳入国土空间规划，涉及“三线”划定和约束性指标等具体问题。对什么情形可以纳入，什么情形不能纳入正在编制的国土空间规划，应该有个明确的说法，如果不符合要求，即使现在纳入了国土空间规划，只要规划未正式批准，也有可能再“抠”出来。

无合法来源建设用地，虽然在“三调”中调查为建设用地，看似“生米煮成了熟饭”，但属于“夹生饭”。想占便宜，也不容易。